更新日：2016年11月2日

住民監査請求結果(平成26年11月4日) 2

第2　監査の実施

1　監査対象事項

本市が実施している準生活保護措置が自治法第138条の2に違反し、違法又は不当であるかどうかを、監査対象事項とする。

2　監査対象機関

健康福祉部　福祉総務課

中区役所　社会福祉課（中区福祉事務所）

3　請求人の証拠の提出及び陳述

自治法第242条第6項の規定により、請求人に対し証拠の提出及び陳述の機会を設けたところ、欠席するとの回答があったため陳述は行われなかった。

第3　監査の結果

本件措置請求のうち、外国人に対して事実上の保護を行っている行政措置が違法かつ違憲であると主張し、生活保護行政の制度そのものに疑問を呈している部分については、却下する。
本市が実施している準生活保護措置が、自治法第138条の2に違反し、違法又は不当であるので、廃止する等の是正措置を講じ、当該支給を受けた外国人に返還を求める等必要な措置を講じるよう求める請求については、理由がないので棄却する。

1　住民監査請求の制度の対象でないと認め、次のとおり判断する。

準生活保護措置は、違法かつ違憲であると主張し、生活保護行政の制度そのものに疑問を呈している部分については、住民監査請求の制度の対象となる個別具体的な財務会計上の行為の是正を求めるものではないと考えられることから、監査の対象には当たらないものと判断し却下する。

2　本件措置請求について、その一部について適格性があると認め、監査及び確認した事実に基づき、次のとおり判断する。

（1）請求の要旨

準生活保護措置は「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」と題する通知（昭和29年5月8日付け社発第382号厚生省社会局長通知。疎第1号文書。これを改正又は改定する通知を含む。以下「厚生省通知」という。）に基づき、単に一方的な行政措置として行われており、法令の根拠を有さない行政措置を漫然と継続している。
平成25年度一般会計予算において承認されておらず、生活保護と区分されていない。加えて、条例及び規則において準生活保護措置に関する規定が存在しない。よって保護の支給は法的な理由がなく、自治法第138条の2に違反し、違法又は不当である。
そこで、準生活保護措置を直ちに廃止する等の是正措置を講じ、当該支給を受けた外国人に返還を求める等必要な措置を講じるよう請求する。

（2）判断理由

自治法第138条の2では「普通地方公共団体の執行機関は、条例、予算その他議会の議決に基づく事務及び法令、規則その他の規程に基づく事務を自らの判断と責任において、誠実に管理し及び執行する義務を負う。」と定めており、執行機関が、その権限に属する事務を管理し及びその執行するに当たってのよるべき根本基準を規定したものである。
そこで以下、請求者の請求について判断する。

準生活保護措置は厚生省通知に基づき、単に一方的な行政措置として行われており、法令の根拠を有さない行政措置を漫然と継続している。加えて条例及び規則において準生活保護措置に関する規定が存在しないとの主張について、厚生省通知の有効性、取扱いについて以下のとおり国の考えが示されている。
参議院に提出された質問第198号「外国人の生活保護に関する質問趣意書」（平成21年6月5日）とこれに対する「答弁書」（平成21年6月16日）及び衆議院に提出された質問第102号「生活保護制度における外国人の取扱いに関する質問趣意書」（平成23年12月7日）とこれに対する「答弁書」（平成23年12月16日）によれば、「厚生省通知については現在も有効である。」また、「厚生省通知は、地方公共団体に法的な義務を課するものではないが、厚生労働省としては、一定の外国人に対し、人道上の観点から、生活保護法に基づく保護に準じた保護を行うという本通知の主旨に鑑み、地方公共団体に本通知の内容に沿った取扱いをしていただきたいと考えている。」との回答がされている。
厚生省通知は、現在、国による「技術的助言」にとどまるものであり、当然、地方公共団体が行う行政措置の法的な根拠とすることはできない。
しかし、生活に困窮する外国人に対して、準生活保護措置を行う法的根拠としては憲法や生活保護法にこれを禁止する明文の規定はなく、本件行政措置は自治法第232条の2の規定を根拠として、それぞれの地方公共団体に認められた公益性の判断により、寄附又は補助として行っているものである。
この公益性の判断に当たっては、国における外国人に対する準生活保護措置に係る予算や国会の衆参議院における質問趣意書に対する答弁書の「人道上の観点から、生活保護法に基づく保護に準じた保護を行う。」との主旨に鑑み、また本市における浜松市議会厚生保健委員会での質疑等を踏まえ、準生活保護措置の決定を行ったものであり、まったくの自由裁量行為ではなく客観的にも公益上必要と認められる措置であるといえる。
さらに、自治法第1条の2は、「地方公共団体は、住民の福祉を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。」と定めており、生活に困窮する一定の外国人に対して、自治法に基づく福祉的給付を実施することは、地域住民全体の生活困窮者を減少させることに資するから、準生活保護措置を実施することは自治法第1条の2に、規定する地方公共団体の役割にかなうものであり、合理的な裁量の範囲内であるといえる。
本市では、自治法第232条の2に基づく自治事務として、国の通知を基準に、それぞれの申請に係る個別の決裁行為により行っており、請求者の厚生省通知に基づき、単に一方的な行政措置を漫然と行っている、さらに条例及び規則において準生活保護措置に関する規定が存在しないから違法又は不当な公金の支出である、という主張は当たらない。

平成25年度一般会計予算において承認されておらず、生活保護と区別されていないとの主張について、準生活保護措置による保護の支給に係る予算は、平成25年第1回浜松市議会定例会において、自治法第211条第1項の規定により平成25年度浜松市一般会計予算書に、同条第2項に定める平成25年度浜松市一般会計予算説明書を添えて提出され、平成25年3月13日開催の浜松市議会厚生保健委員会（以下「厚生保健委員会」という。）に付託され審査の後、平成25年3月22日開催の本会議で可決されたものであり、予算費目は一般会計、款：民生費、項：生活保護費、目：生活保護運営費、節：扶助費である。
準生活保護措置による保護の支給に係る予算の支出に関しては、予算説明書内に記載されたこの予算費目の範囲内での執行であると認められることから、議会にて承認されたものであると考えられる。また、平成26年度浜松市一般会計予算についても同様である。
さらに、平成24年3月13日開催の厚生保健委員会に付託された、平成24年度浜松市一般会計予算の審査において、外国人の生活保護受給世帯数について質疑が交わされており、この委員会の結果は、平成24年3月23日開催の平成24年第1回浜松市議会定例会において報告がされている。
これは少なくとも平成24年度浜松市一般会計予算の審議の時点においては、一般会計、款：民生費、項：生活保護費の中には準生活保護措置に係る予算が含まれていることが広く認知されていたと考えられる。
よって準生活保護措置による保護の支給に係る予算については、議会で承認されているものであり、自治法第138条の2に違反していない。
また、生活保護費と区別されていない、旨主張するが、区別する合理的な理由もなく、区別されていないことは予算の計上の問題であり、違法とはいえない。
以上のことから、予算の承認がされ、また、その中に準生活保護措置に係る予算が含まれていることは明らかであり、自治法第138条の2に違反し、違法又は不当であるとの主張は、その前提を欠くこととなり、根拠がないものといわざるをえない。

3　結論

本市の実施している準生活保護措置は、国の通知を基準として、それぞれの申請に係る個別の決裁行為により行われており違法又は不当とは認められない。このため、本件行政措置は、違法又は不当な公金の支出ではなく、市に損害が生じているとは認められず、当該交付を受けた外国人に返還を求める必要もない。
よって、本件措置請求のうち監査対象事項とした部分については、理由がないものと判断し、請求を棄却する。

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