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更新日:2018年8月13日

浜松市上下水道事業における官民連携の取り組み

1 上下水道事業の課題と取り組み

これまで浜松市上下水道事業は、市勢の発展に伴い普及拡大を図るため積極的に建設投資を行ってまいりました。現在はほぼ一段落しており、今度は膨大な管路や施設などの耐震対策や老朽施設の改築更新に舵を切ろうとしています。今後は更新などにかなりの投資需要が見込まれる一方で人口減少等に伴う料金収入の減少や職員の技術の継承など下記に記載した経営課題を抱えおり、経営状況は厳しくなると想定しています。(水道事業アセットマネジメント計画参照)。このようなことから、市も公営としてできる経営改善に最大限取り組んでおりますが、将来的に市民の皆様の料金などの負担増は避けられないと見込んでいます。

市民の皆様に現世代、次世代を通じて末永く、安価で安全安心な上下水道サービスをご利用いただくために、経営課題の解消に向け、民間活力などを活用した更なる経営改善を現在の余力のあるうちから進めていく必要があると考えております。

こうした考えのもと上下水道部では経営課題への対応策の一環として、民間の有する経営や技術などのノウハウなどを活用したコンセッション方式導入の可能性などについて研究・検討を行っています。

主な経営課題

  • 膨大な施設の耐震化や老朽施設の更新需要の増大
  • 人口減少等による水道料金収入及び下水道使用料収入の減少
  • 財政健全化策(企業債残高の削減)への対応
  • 職員の減少や高齢化による技術継承への懸念

 

2 運営委託方式(コンセッション方式)について

Q&Aを作成した目的

本市では4月から下水道事業の一部にコンセッション方式(※)を導入しましたが、水道についても、現在導入できるか検討しています。特に水道は命の水として関心も高く、最近、コンセッションの導入検討に関して多くのご質問やご意見が寄せられています。

コンセッション方式は、国内で制度化してから日も浅く、導入件数も少ないですから、市民の皆様にもなじみがありません。また、その仕組みも多様で複雑ですので、正確に理解しにくい面があります。また、コンセッション方式の海外での失敗事例について断片的な事実だけを取り上げ、それをもってコンセッション方式全体を危惧する方もおられますので、市民の皆様の中には不安を抱かれる方もいらっしゃると思います。

本市としても、市民にメリットがあるからといって大切な水道事業を危険にさらすわけにはいきません。従いまして、導入の検討にあたっては、関係機関などの海外都市への現場調査を通じて事実関係をしっかり把握しながら、水道事業の安全安心の担保に向けて様々なリスク対応の研究を進めています。
今回のQ&A集は、実際にいただいたご意見やご質問を活用し、コンセッション方式の制度やこれまでの本市が研究・検討してきた内容などを多くの市民の皆様に正確にご理解いただくため作成しました。

※民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律(PFI法)第2条第6項に規定されている「公共施設等運営事業」のこと

よくある質問への回答(Q&A) はこちら

Q コンセッション方式の仕組みを詳しく教えてください
Q 運営委託方式とは、民間企業に上下水道事業を丸投げして、結局は完全な民営化ではないのですか?
Q 近年では、世界は再公営化の流れと聞いています。逆行しているのではないのですか?
Q 水道事業を利益を追求する民間企業に水道事業の運営を任せて良いのですか?市民の水の権利は守られるのですか?
Q なぜ今、導入の検討が必要なのですか?
Q 市民にどのようなメリットがありますか?
Q 水道の運営委託方式の課題はないのですか?
Q 水道の水質は大丈夫ですか?
Q 運営委託方式と完全民営化は何が違うのですか?
Q 水道料金は上がりませんか?
Q 水道事業の今後の財政予測に関する質問
Q 運営委託方式の事業費削減効果(VFM)に関する質問
Q 運営委託方式の事業運営上のリスクに関する質問
Q 海外における水道民営化等の事例に関する質問
Q そのほか、運営委託方式に対する不安に関する質問
Q 今後の予定に関する質問

 Q コンセッション方式の仕組みを詳しく教えてください。

上下水道施設など公共施設の所有権は市が持ち続けながら、料金の収受を含めた運営を行う権利(運営権)を一定期間与えられた民間事業者(運営権者)が運営し、それを市が最終責任者として適切に管理する仕組みのことです。同様のことは既に業務委託という形でも行われており、本市の場合、浄水場や配水場などの施設の運転管理や水道管の敷設工事といった水道水の製造・供給工程のほぼ100%を民間事業者に業務委託しています。最終責任者である市が業務成果を管理するという点では、次に説明するように共通しています。

業務委託
契約で具体的な作業やそのやり方を定め、その成果を市職員がチェックします。これを仕様発注と呼びます。仕様発注では、一から十まで必要なことを市が決めるので、確実な業務が行われるという利点はありますが、民間ならではの創意工夫を行う余地が限られます。

コンセッション方式
予算の単年度主義など公共で運営する場合の制約がありません。また、維持管理と改築更新を包括的に実施することで、日々の運転管理の中で設備の問題点を見つけながら効果的に改築更新でき、効率化を進めることがでます。そして、運営の自由度が高いことも特徴です。業務遂行においては、具体的な作業内容やそのやり方は民間事業者(運営権者)の裁量に任せますので、民間ならではの独自ノウハウや創意工夫を発揮しやすくなり、市が求める以上の効率化や高品質化を図ることが期待できます。
一方、こうした自由度の高い運営を市がどのように管理するかですが、水質や料金、災害時の対応を含む業務全般にわたり、ひとつひとつの業務について守られるべき品質基準などを契約や要求水準書で定め、市がその執行状況を監視指導することで、良質なサービスを確保する仕組みです。このようなことから「自由度が高い委託」と言えると考えています。

コンセッション方式の定義

コンセッション方式の世界共通の定義を一言でいえば、「事業の運営を一定の条件下で民間事業者(運営権者)に任せ、それを行政が管理していく枠組み」です。ただし、それ以上の具体的な細部の共通の仕組みはなく、世界各国の制度はまちまちです。現在の官民連携手法では、民間事業者の自由度の尺度からいえば、経営の全部や資産などすべてを民間事業者に譲り渡す完全民営化と、部分的な運営を何から何まで行政が決めた上で民間事業者に行わせる業務委託(現在行政で多用している)が両極にあり、その中間に位置しているのがコンセッション方式ということになります。

また、コンセッション方式の場合、事業内容や実施方法の事業スキーム(詳細設計)は、実施主体である行政の考え方に委ねられていることから内容に幅があります。つまり、完全民営化に近いパターンにもなりえますし、業務委託に近いパターンにもなりえます。また中間的なパターンにもなりえるのです。最終的にはコンセッション方式を活用する個別の行政の設計思想次第で決まります。従って、様々なコンセッション方式の形が世界中に存在しています。
「○○国○○市のコンセッション方式は何々の失敗があった。だからコンセッション方式は、危険だからやらない方がよい。」といった主張がありますが、正確にいうとコンセッション方式そのものに欠陥や課題があるからではなく、“実施主体側の事業スキームの設計に問題があって失敗を招いた”というのが正しいのです。このことから、本市は失敗を招かないような事業スキームの構築に力を入れているところです。
なお、我が国が定めたコンセッション方式の基本的な枠組みが、「民間事業者の運営を管理する仕組み」という点で業務委託と共通していることを踏まえ、本市では「コンセッション方式」を「運営委託方式」と呼んでいます。(以降、「コンセッション方式」を「運営委託方式」と記載します。)

運営委託方式の具体的な現在の取組状況について

水道事業

平成29年度に導入可能性調査を実施しました。これによると、今後、水道事業の安全・安心を持続していくためには、25年間で46%程度の料金値上げが必要ですが、運営委託方式の導入で見込まれる事業費削減効果により、39%程度まで値上げ幅が抑制できると試算されました。このことから、運営委託方式が、今後の運営の効率化や市民の皆様の負担軽減に有効な手法であると考えており、現在、導入可否の判断に向けて検討を進めています。

下水道事業

平成30年4月から運営委託方式を導入しています(事業期間:20年間、西遠処理区に限る)。市が運営する場合と比較して86億円(14.4%)の事業費削減効果(VFM)が見込まれ、そのうちの25億円が運営権対価として市に支払われます。運営権対価を含めたVFMによって将来的な市民の皆様の負担増を抑えることが期待されます。

 

3 運営委託方式(コンセッション方式)に関するQ&A

運営委託方式に関して全国的に多く紹介されている疑問・質問について

 Q1 運営委託方式とは、民間企業に上下水道事業を丸投げして、結局は完全な民営化ではないのですか?

運営委託方式は、事業運営の条件設定を行わず施設所有も含め経営のすべてを民間事業者に譲り渡す完全民営化ではありません。「運営権を売却する」という表現が使われることもあることからこうした誤解を招いているようですが、これは正しい理解ではなく、いざという時には運営権を市が取り消すこともできるのです。
また、市は運営権者から運営権対価を受け取りますので、これを「事業の売却対価」という誤解も見られます。しかし、これは、民間事業者(運営権者)が効率的に運営することにより事業期間中に生み出される増収益や事業費削減の一部を、一定期間運営する権利(運営権)の対価として市が前もって受け取る仕組みです。従って、事業そのものの売却収入ではないと考えています。
また、市にとっては、運営権対価を前受することで、民間事業者(運営権者)の安易な撤退を防ぐことにもつながり、ある程度の金額がある方が望ましいことは事実です。なお、この運営権対価を含めた事業費削減効果(VFM)は、料金値上げの抑制などの形で市民の皆様に還元することになります。

 Q2 近年では、世界は再公営化の流れと聞いています。逆行しているのではないのですか?

世界の再公営化の件数(一部文献で2000年~2015年で235件など)のみが取り上げられることがありますが、コンセッション方式などの民間事業者に事業運営を委託する方式(フランスでは「民委任型」と呼ばれる)への移行件数や契約更新件数は取り上げられません。例えば、フランスでは、民委任型に移行する件数も相当数あります。本市が行った調査では、フランスの生物多様性庁の上下水道データベースによると、フランス当地では、2008年~2015年での8年間で再公営化した件数は190件であったのに対し、民委任型への移行も156件あったことを確認しています。また、内閣府の調査(P.8)(別ウィンドウが開きます)によれば、フランス国内で民委任型の運営をしている事業体の約9割が契約を更新しており、再公営化の動きは、全体から見ればごく一部です。なお、フランスにおいて、人口1万人以上の都市では運営委託方式が多く採用され、人口1万人未満の都市では直営が多く選択される傾向があることも統計数字に表れています。

なお、海外諸都市の運営委託方式及び類似方式における料金高騰、水質悪化、不適切な施設整備などの失敗事例が、各種メディアでよく取り上げられます。運営委託方式には世界共通の具体的な制度がないことを背景に、国によっては制度を細部まで詰め切れていないケースや設定した事業スキームに重大な課題があったことが、失敗事例の原因であることが分かってきました。

例えば、よく取り上げられるパリ市の事例(※)では、民間事業者に求める業務水準(要求水準)が定められていなかった時期があったことが分かっています。これでは業務を管理する基準がないため、ほとんど民間事業者へ丸投げに近い状態であったことを意味します。
日本のコンセッション制度は、海外に比べると後発ですが、前述の海外での事例を踏まえ、しっかりと公共側が管理できるよう制度化したもので、要求水準書の設定などによる公共側の民間事業者へのガバナンス(統治・監理)の徹底が基本的な要件になっていると理解しています。
また、本市としても、事業スキームや実施契約などを定めるにあたり細心の注意を払い、確実な事業運営を第一に進めていくべきと考えています。

※パリ市の事例に関する詳細はこちら(質問エ-Q1)に掲載しています。

なお、コンセッション方式を議論するときに先進国の民営化の失敗事例として、イギリス(この場合、イングランドとウェールズを指す)やベルリン市、アトランタ市などの事例がよく取り上げられます。しかし、正確にはイギリスの場合は完全民営化の事例ですし、ベルリン市の場合は、公社による運営をベースにした民間資本参加の失敗事例、アトランタ市の場合は業務委託による失敗事例です。これらはコンセッション方式の失敗事例でありませんが、こういった事例も反面教師として研究していきたいと思います。

 Q3 水道事業を利益を追求する民間企業に水道事業の運営を任せて良いのですか?市民の水の権利は守られるのですか?

完全民営化の場合は、まさに利益追求の市場の原理に委ねることになりますが、運営委託方式の場合は、行政が最終責任者として民間事業者(運営権者)をしっかり管理していく点で決定的に異なります。
例えば、運営条件の中で定める料金水準は、行政が設定した水準を上限として民間事業者(運営権者)の提案に基づき設定されるので、あくまで行政側が公益性を踏まえて定めた範囲内で民間事業者(運営権者)が利益を追求することになります。
なお、本市は、浄水場の運転など水の製造工程に関する業務は、早いもので平成15年度から民間事業者に委託しており、現在は、ほぼ100%となっています。この場合も民間事業者は利益を追求しながらも、本市が定める基準に沿って適正に業務を行うことで、公益性をしっかり維持できています。
また、水の権利についてですが、市民の皆様の給水を受ける権利という意味と水利権の2点でよく不安の声をお聞きします。
1点目の市民の皆様の給水を受ける権利ですが、水道事業は運営委託方式を導入する場合も先の通常国会で継続審議になった改正水道法の成立を前提に、これに基づき本市が最終責任者として運営することになります。ですから、最終責任者である市も、運営する民間事業者(運営権者)も、両者とも水道法で定められた義務を果たさなければなりません。もちろん、給水義務についても同様です。よく「民間事業者(運営権者)が利益を追求するあまり、採算性が低い一部地域は切り捨てられ、給水を受けられない市民が出てくるのではないか」と不安をお持ちの市民がおられますが、そのような事態になることはありえません。
2点目の水利権ですが、河川などの水源の管理権限(水利権)が民間に移行されるのではと不安視される方もいます。しかし、運営委託方式を導入しても、市が水道事業者であることに変わりはなく、水利権は市が持つので、民間に移ることはありません。

本市の運営委託方式に関して多く寄せられる質問

 Q4 なぜ今、導入の検討が必要なのですか?

高度成長期から急速に拡張してきた、水道管、機械設備などの水道施設は、近い将来、一気に老朽化を迎えるため、多額の更新費用が掛かります。しかし、今後、人口減少や節水機器の普及などで料金収入の減少が予想され、財源確保が大きな課題となっています。
本市水道事業では、現在は経営状況も良好ですが、将来必ず訪れる大規模更新に備え、余力のある今のうちから、計画的に先手を打っていかなければならないと考えています。市ではこれまでも、事務の見直しや業務委託の拡大など、公共側でできる経営改善を可能な限り行ってきていますが、それでも将来的な水道料金の大幅な値上げは、避けられない見通しです。将来的な市民の皆様の負担増をできる限り抑え、水道の安全・安心を持続していくためには、前例にとらわれない、一層の運営の効率化が必要なことから、本市では、運営委託方式に注目し検討しています。

 Q5 市民にどのようなメリットがありますか?

運営委託方式を導入した場合、従来の部分的な業務委託の活用よりも、より幅広い民間ノウハウや創意工夫の発揮が可能になります。これにより、市民の皆様は、高品質のサービスが受けることができますし、料金の値上げ幅が抑えられることも期待できます。また、民間事業者(運営権者)に地域貢献事業の実施を求めることで、地域活性化も期待できます。平成30年4月に始まった下水道の場合では、地元雇用が促進されるほか、地元の漁業組合や養鰻業者等と連携した事業が実施される予定です。

 Q6 水道の運営委託方式の課題はないのですか?

課題としては、次のことが考えられますが、本市では充分対応できるものと考えています。
A 民間事業者(運営権者)に事業運営を任せることで、倒産などにより突然、事業が途絶する可能性がある。
→突然、水の供給が停止する不安
B 民間事業者(運営権者)が適正な事業運営を行っているか、十分に監視する必要がある。
→水質の悪化やサービス低下の不安
C 市側が事業運営に携わらないため、水道事業に携わる市職員の減少及び技術力の低下により技術継承が困難となる。
→適正な品質管理の不安

(対応策)
A・C:民間事業者(運営権者)には、事業期間を通じて市の職員を派遣し、派遣された職員は、運転管理等の実務に携わることで日常的に施設状況の把握することを考えています。これにより、モニタリング技術だけでなく、不測事態に現場で即時に業務に従事できる技術力を確保することも可能となります。
B:市と民間事業者(運営権者)は実施契約を締結し、運営権者が事業運営を行う上で達成しなければならない具体的な基準を市が要求水準として求め、確実な履行を義務付けます。市は、その執行状況や運営状態を的確にモニタリング(監視)します。

なお、浜松市では、現在も浄水場の運転管理をはじめ、多くの業務を民間事業者に委託して事業運営を行っており、運営委託方式と同様の課題がありますが、今のところは契約による統制や市職員の監視(浄水場への市職員配置など)により、適切に管理できています。

 Q7 水道の水質は大丈夫ですか?

現在、浄水場の運転管理など市民の皆様に供給する水について、製造工程に係る業務は、早いもので平成15年度から民間事業者に委託していますが、安全性の担保に最も重要な水質検査につきましては、市の職員が自ら行ってきております。運営委託方式を導入した場合でも、現在の市職員が行う検査体制を維持するなど、市民の皆様に安全な水を供給できるよう、確実な水質確保ができる体制を整えてまいります。

 Q8 運営委託方式と完全民営化は何が違うのですか?

完全民営化は、特定の事業者に事業主体の地位・権限や資産の所有権を完全に移転するもの(例:電電公社からNTT、国鉄からJRへの民営化など)で、公益性については法律により国が一定のルールを定めるか、実質的に事業者の判断に委ねられるかになり、市が関与する余地がありません。しかし、運営委託方式では、市が最終責任者として運営を統制できるため、地域の実情を把握している市により公益性の確保ができます。なお、完全民営化は、特定の事業者が半永久的に事業を行うのに対し、運営委託方式は、事業期間を定めて実施されるため、一定期間ごとに民間事業者(運営権者)の選定手続きを行うことから、競争性も担保されます。

 Q9 水道料金は上がりませんか?

今後、料金収入が減少していく中で水道施設の更新に多額の費用が必要となりますので、大幅な値上げは避けられない状況です。運営委託方式を導入すれば、値上げ幅を一定程度抑制する効果が期待できます。なお、心配されている運営委託方式を導入した時の水道料金については、浜松市水道事業給水条例で上限を設定し、その範囲の中で民間事業者(運営権者)が設定することを想定しています。そのため、上限の設定や改定を行う場合は議決が必要になりますので、民間事業者(運営権者)が独断で上限を超えた値上げをすることはできません。

そのほか、市民の皆様などから寄せられた質問

ア 水道事業の今後の財政予測に関するもの【8月13日】

Q1-1 平成29年度に市が行った導入可能性調査における財政シミュレーションでは、将来の人口推計をどう試算したのですか?【NEW!】

Q1-2 市が平成27年に策定した「浜松市“やらまいか”人口ビジョン」における「将来展望人口」を基にしなかったのはなぜですか?【NEW!】

Q2-1 遠州広域水道の使用料として県に支払っている受水費には、実際には未使用分の料金(平成28年度で年間約9億円)も含まれていると聞きましたが、市としてどのように考えていますか。【NEW!】

Q2-2 平成31年度に受水費の料金見直しを予定しているとのことですが、財政シミュレーションに反映させるべきではないのですか。【NEW!】

イ 運営委託方式の事業費削減効果(VFM)に関するもの【8月13日】

Q1-1 平成29年度に市が行った導入可能性調査では、3~4%のVFMが試算されていますが、運営委託方式が有効であるとしている根拠を教えてください。【NEW!】

Q1-2 VFM3~4%であれば公営で継続しても削減可能な数字ではないのですか?【NEW!】

Q1-3 民間事業者に任せることで、これまで掛かっていなかった税金などの経費等が掛かると思いますが、VFMに影響がありませんか?【NEW!】

ウ 運営委託方式の事業運営上のリスクに関するもの【8月13日】

事業運営上の責任分担

Q1-1 (「水道事業へのコンセッション導入可能性調査報告書」P64で)運営権を設定された民間事業者(運営権者)の発注選別や過度のコスト削減で、地元事業者の経営が悪化した場合、地元業者への発注を義務付けることができないため市が責任を負う、とされていますがどういうことですか。 【NEW!】

Q1-2 (「水道事業へのコンセッション導入可能性調査報告書」P67で)料金改定が議会で否決された場合、市が責任を負うとされていますが、どういうことですか。 【NEW!】

事業運営上のリスク

Q2-1 民間事業者(運営権者)は、民間経営である以上、倒産や撤退の可能性があります。また、会社が突然解散したり、株主が交替したりすることも懸念されます。 【NEW!】

Q2-2 民間事業者(運営権者)が撤退などした場合、直営に戻すとしても、市側には限られた職員しかいないと思いますがどうするのですか? 【NEW!】

エ 海外における水道民営化等の事例に関するもの【8月13日更新】

Q1 パリ市では、値段が高騰したと聞いています。また、当時のパリ市副市長は、民間事業者をコントロールできなくなったと聞いていますが、どう考えますか。 【NEW!】

Q2 イギリスの水道民営化では、税を回避しながら、高額役員報酬を得ているといった問題が指摘されていますが、どう考えますか。 【NEW!】

Q3 イギリスでは、PFIを広く受注していた建設大手企業が倒産したと聞きましたが、運営委託方式の場合は大丈夫ですか。 【NEW!】

オ そのほか、運営委託方式に対する不安に関するもの【8月13日】

Q1 運営委託方式では、公営の場合と比べて事業に関する情報が公開されないのではないかと不安があります。 【NEW!】

Q2 下水道の運営委託方式では、実施契約書の第96条に、“事前の承諾がないと、情報を開示できない”となっていますが、どのような情報が該当するのですか。【NEW!】

Q3 民間企業に任せることで安全・安心な水が供給されるか不安があります。外国の企業が行う場合もあるのですか? 【NEW!】

Q4 運営委託方式導入に議決が必要なのは本当ですか?【NEW!】

Q5 運営委託方式では、運営権を設定された民間事業者(運営権者)の利益、株主への配当が発生すると思うのですが。水道を利益の対象としてはいけないのではないですか。 【NEW!】

Q6 市に技術者がいなくなると、市民の生命と健康を守ることについて分析できる人材が市にいなくなり、適切な監視ができないだけでなく、民間のいいなりになるではないのですか。技術力の確保はどうするのですか。 【NEW!】

カ 今後の予定に関するもの【8月13日】

Q1 今後の予定はどうなっていますか?【NEW!】

Q2 「導入意思決定」とはだれが決めるのですか?【NEW!】

Q3 出前講座は何回でもやってもらえるのですか? 【NEW!】

Q4 反対意見を誰に伝えればよいのですか? 【NEW!】

 

出前講座をご利用ください。

運営委託方式に関する皆様の疑問や不安などお聞きになりたい場合は、出前講座も行っています。是非ご利用ください。

講座名 浜松市上下水道事業の運営委託方式(コンセッション方式)について
内容

浜松市上下水道部が取り組んでいる、上下水道事業の運営委託方式

(コンセッション方式)について、ご説明します。

対象 一般
時間 120分
担当課 上下水道部上下水道総務課
連絡先 053-474-7019
FAX 053-474-0247
メール suidow-s@city.hamamatsu.shizuoka.jp
備考

プロジェクターを使用できれば、パワーポイントを使用した講座を実施します。

土・日についても対応可能です。ご相談ください。

出前講座の申込はこちらからお願いします。

 

4 これまでの官民連携の調査研究概要・上下水道施設の委託化の状況(参考)

浜松市水道事業及び下水道事業における官民連携の調査研究概要

上下水道施設の委託化の状況(PDF:53KB)【平成30年4月1日現在】

 

このページのよくある質問

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お問い合わせ

浜松市役所上下水道部上下水道総務課

〒430-0906 浜松市中区住吉五丁目13-1

電話番号:053-474-7011

ファクス番号:053-474-0247

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